七是煤矿安全法制建设亟待加强。煤矿安全生产法规标准体系不健全，《煤炭法》、《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》以及煤矿安全生产相关技术标准和规范急需修订完善。煤矿企业自觉遵章守法，严格按照法律法规组织生产的观念尚未形成，小煤矿超层越界、私挖滥采、无视矿工生命、无视法律、无视监管、非法违法生产现象大量存在。部分地方和部门安全监管监察措施不到位，执法不严格。少数领导干部和工作人员失职渎职，甚至徇私舞弊，充当非法违法的保护伞。

　　一是安全发展指导原则的确立，对煤矿安全生产提出了更高的要求。党的十六届五中全会明确提出“坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”，六中全会把安全生产工作列为和谐社会建设的重要切入点、着力点，迫切要求煤炭工业的发展要转变增长方式，创新发展模式，改善煤矿安全生产状况，实现安全发展。面对当前煤矿安全生产基础薄弱，重特大事故多发的严峻形势，煤矿安全生产的任务更加迫切，实现煤矿安全生产具有复杂性、艰巨性、长期性。

　　二是煤炭需求快速增长，加大了煤矿安全生产压力。国民经济快速发展对煤炭需求大幅度增加，煤炭生产和运输绷得过紧，企业超强度、超能力、超定员生产的态势还将继续存在。煤炭产量快速增长的同时，煤矿安全生产基础薄弱、安全保障能力低的状况尚未根本改变，将给煤矿安全生产带来严重挑战。

　　三是煤炭行业从业人员结构变化，增加了煤矿安全管理难度。煤炭行业安全风险大，从业人员收入水平低，导致人才外流，工程技术人员严重缺乏。大量农村劳动力转移进入煤矿，采掘工人以农民工为主，流动性大，文化水平低，安全培训教育滞后，安全意识和技能差，进一步加大了煤矿安全管理难度。

　　四是煤炭产业结构调整难度大。“十一五”时期是我国国民经济和社会发展的关键时期，但煤炭工业粗放型增长方式在短时间内不能根本改变，小煤矿还将长期存在。小煤矿数量多、分布广、生产力水平落后，煤矿整顿关闭、资源整合和技改阻力多、难度大，煤炭产业结构调整任务艰巨。

　　以理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领全局，坚持安全发展指导原则，坚持安全第一、预防为主、综合治理方针，坚持标本兼治、重在治本。以遏制重特大事故，减少人员伤亡为目标，深入开展瓦斯治理，大幅度降低瓦斯事故；深化煤矿整顿关闭，淘汰落后生产能力；规范煤炭资源整合，促进产业结构调整；加大隐患排查整改，消除安全事故隐患；强化安全基础管理，落实企业主体责任；建立联合执法机制，加强安全监管监察。推动安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项要素到位，建立长效机制，实现煤矿安全生产状况进一步好转。

　　到2010年，全国煤矿百万吨死亡率比2005年下降25%以上，一次死亡10人以上的特大事故起数比2005年下降20%以上，职业危害严重的局面得到有效控制，煤矿安全生产状况明显好转。

　　2007年，煤矿瓦斯事故死亡人数比2005年下降20%以上;到2010年，煤矿瓦斯事故死亡人数进一步下降。

　　到2010年，初步形成较为完善的煤矿安全监管监察体系、安全生产法律法规体系、技术支撑体系、信息体系、培训体系、宣传教育体系和应急救援体系。

　　坚持“先抽后采、监测监控、以风定产”的煤矿瓦斯治理工作方针，采取综合措施，加大煤矿瓦斯治理力度。地方各级政府要建立健全煤矿瓦斯防治工作机构，制定本地区煤矿瓦斯治理与利用的规划或方案。现有高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井要达到国家制定的抽采标准，新建高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井要同时建设瓦斯抽放设施，煤与瓦斯突出矿井要建立“四位一体”的综合防突措施，只有经过瓦斯抽采后，瓦斯含量降低到允许开采标准以下，方可实施开采。企业要严格执行《煤矿安全规程》、《防治煤与瓦斯突出细则》，贯彻落实《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》，推广应用《煤矿瓦斯治理经验五十条》，加强现场作业管理，加大瓦斯抽采力度，通过瓦斯治理示范项目建设，引导、鼓励和扶持瓦斯(煤层气)综合利用，到2010年煤矿瓦斯抽采率达到40%以上，瓦斯(煤层气)抽采量达到100亿立方米，其中：地面煤层气抽采量50亿立方米，全部利用；井下瓦斯抽采量50亿立方米，利用30亿立方米以上。井工矿全部建立矿井安全监测监控系统，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井实现安全监测监控系统远程联网，国有重点煤矿企业实现矿务局(集团公司)内部联网，地方国有煤矿、乡镇煤矿实现县(区)范围内联网。加强矿井通风，必须保证瓦斯的浓度在1%以下，严格按照矿井的通风能力，限定矿井的开采能力，并综合采掘工作面生产能力、提升能力、运输能力、供电能力、排水能力、地面生产系统能力、资源储量和服务年限的核定，取最小值确定生产能力，坚决杜绝超能力开采。

　　各级煤矿安全监管监察机构要把防治瓦斯灾害作为重点，加大对煤矿瓦斯治理的监管监察力度，对45户重点监控煤矿企业实施分类指导，督促企业把瓦斯治理各项措施落到实处，严防超能力、超强度、超定员生产。

　　推动地方各级政府制定小煤矿整顿关闭规划，坚持“整顿关闭、整合技改、管理强矿”三步走战略，争取用三年左右的时间解决小煤矿问题。依法取缔关闭非法开采、违法生产、不具备安全生产条件、布局不合理、浪费破坏资源、污染环境和不符合煤炭产业政策的小煤矿，到2007年末淘汰年生产能力3万吨以下的矿井。规范资源整合，加快小煤矿结构调整，通过资源整合和技术改造，淘汰落后生产能力，山西、内蒙古、陕西整合后的矿井规模不得低于30万吨/年，新疆、甘肃、青海、宁夏、北京、河北、东北及华东地区不得低于15万吨/年，西南和中南地区不得低于9万吨/年。强化矿井安全管理，落实企业安全主体责任，严格安全准入，加强煤矿安全基础管理。到2008年力争实现小煤矿采矿秩序明显好转；煤矿数量、事故总量大幅度减少；资源回收率、装备水平、从业人员技术素质明显提高，全面提升小煤矿整体水平。“十一五”时期，各地区一律停止审批(核准)30万吨/年以下的煤矿新建项目。

　　按照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》中认定的煤矿15种重大隐患，建立健全煤矿重大事故隐患排查、治理和报告制度。煤矿企业要建立隐患排查工作责任制。制定隐患排查整改方案，定期对煤矿存在重大事故隐患的作业场所、设施设备、重点环节、重点部位进行隐患排查，对排查出的事故隐患进行评估、分级和登记，明确隐患整改的期限和质量要求，实行动态管理。加大隐患治理投入力度，按照分级分期的原则，确保排查出的事故隐患得到及时有效的整改，对矿井通风系统、瓦斯抽采系统和采空区等存在重大事故隐患的设施、场所要重点治理，做到“项目、资金、设备材料、责任人、进度”五落实。煤矿企业要及时淘汰危及安全生产的落后设备、设施和工艺，提高安全生产技术水平和安全装备水平。地方各级政府及相关部门要加大对煤矿企业隐患排查治理现场检查力度，加强跟踪监督监察。

　　推动煤矿安全科技创新体系建设。建立若干个以企业为主体，产学研相结合的煤矿安全科技创新基地。加大煤矿安全科技资源的整合与培育力度，建立煤矿安全重点共性技术攻关基地。把安全科技研发团队建设、研发基地条件平台建设和重大共性关键技术攻关作为有机的整体进行重点支持。

　　开展煤矿瓦斯、水害、火灾、冲击地压等灾害探测、监测预警及治理关键技术攻关，在灾害机理、准确预测和有效治理方面取得新突破。开展矿井热害等职业危害防治技术、矿用产品安全性能检测技术、事故模拟仿真等煤矿安全管理、监察技术研究。构建矿井灾害事故预警和应急救援技术平台。研究制定煤矿安全准入、安全评价及分级管理等技术标准和管理规范。建立煤与瓦斯突出防治、瓦斯抽放、矿井水害防治、矿井火灾防治等技术示范工程。

　　加强煤矿专业人才培养力度。高等院校煤矿主体专业要扩大招生规模，煤炭职业学校要扩大采矿、机电、通风与安全等专业的人才培养规模；通过校企联合办学和实施继续教育，采取委托培养、对口单招、订单式培养、设立艰苦专业奖学金和定向奖学金、助学贷款、提高就业待遇等措施，建立国家煤矿专业人才培养基地，实施煤炭技能型紧缺人才培养培训工程，加快培养煤矿专业人才和生产一线急需的技能型人才。

　　建立健全煤矿安全培训体系。充分发挥高校教育资源优势，加强培训师资、大纲、教材、考核标准和题库建设。加强对各级煤矿安全监管监察人员培训，强化对煤矿企业主要负责人、安全生产管理人员、专业技术人员和特种作业人员的培训。重点抓好农民工的培训，并建立培训档案，严格考核，加强劳动用工管理，规范劳动用工行为。煤矿企业要定期或经常组织开展岗位练兵、技术比武和安全警示教育活动。各级煤矿安全监管监察机构要加强对企业安全培训的指导和监督检查。

　　建立健全职业危害监督管理工作机制。完善煤矿作业场所职业危害监察的法规标准体系。制定和修订煤矿作业场所粉尘、噪声等职业接触限值、职业危害因素监测、有毒有害气体快速检测等标准。制定煤矿职业危害监督检查、职业危害申报、事故调查处理的制度和办法，实行职业卫生安全许可证制度。加快煤矿职业危害监察队伍建设，补充配置专业监察设备，加大职业危害监察执法力度，严肃职业危害事故查处。

　　各类煤矿企业要依法建立安全管理机构，配齐安全管理人员，建立和完善各项安全管理制度。落实企业法定代表人第一责任人的职责，健全以总工程师为核心的技术管理体系。加强“一通三防”、水害防治和设备管理等现场技术管理，到2008年前45户煤矿安全重点监控企业完成通风工程补套，2010年所有矿井完成通风工程补套；所有井工矿全部建立矿井安全监测监控系统，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井尽快实现安全监测监控系统远程联网，国有重点煤矿企业实现矿务局(集团公司)内部联网，地方国有煤矿、乡镇煤矿实现县(区)范围内联网；自然发火矿井要建立健全防灭火系统、煤尘爆炸危险性矿井要严格落实综合防尘各项措施、加大水害威胁矿井防治水设施、设备的投入，完善防治水系统。坚持领导干部带班下井制度，强化基层区队班组建设，严格按照定编、定员、定额组织生产，建立完善入井人员位置监测及考勤系统，强化对入井人员的监督管理。积极推进安全质量标准化建设，推行作业现场精细化管理，制定每个工作环节的质量标准，全面开展安全质量标准评估、考核与评级，实现动态达标。在全国开展贯彻落实《煤矿安全规程》的专项活动，加强安全基础管理，推进安全质量标准化示范企业建设，建成一批本质安全型煤矿。

　　煤矿安全生产是全国安全生产工作的重中之重，是煤炭工业健康发展的前提。坚持安全发展的科学理念和指导原则，要将煤矿安全生产的规划目标、主要任务、政策措施和重点工程纳入各级政府“十一五”经济社会发展总体规划，将煤矿安全生产工作与煤炭工业健康发展各项工作同步规划、同步部署、同步推进，做到有目标、有项目、有资金、有措施、有支撑体系。

　　建立完善煤矿安全生产责任制度。政府是安全生产的监管主体，要严格落实政府行政首长负责制。各级政府要承担起安全生产监管主体的职责，建立健全各级领导安全生产责任制和煤矿安全生产控制考核指标体系，逐级抓好落实，对煤矿企业安全生产实施有效监管。各级煤矿安全监察机构、煤炭行业管理部门是政府安全监管监察主体的组成部分，要分工明确、职责清晰履行好煤矿安全监察、行业安全管理职责。

　　建立落实企业法定代表人负责制。煤矿企业的法定代表人是本企业安全生产第一责任人，要对本单位的安全生产负总责，确保党和国家关于煤矿安全生产的方针政策、法律法规在本企业的贯彻落实。要依法依规，保证煤矿安全投入，改善安全生产条件，加强和改进煤矿安全基础管理，强化安全教育培训，排查和治理隐患，创建本质安全型企业，切实保障从业人员的生命安全和健康权益。

　　各级政府和企业要将煤矿安全生产纳入政府政绩、企业业绩的考核内容，作为评价使用干部的重要依据，加强监督考核，建立激励约束机制。

　　健全安全生产法律法规体系。推进《刑法》、《矿山安全法》、《煤炭法》等相关法律的修订以及司法解释工作，加快《安全生产法》的配套法规建设，修订《煤矿安全规程》并提升其法律位阶。完善煤矿安全技术标准体系，加快制定和修订煤矿安全生产技术标准、煤矿井下劳动定员定额行业标准和煤矿职业安全健康标准。加快制定和完善煤矿整顿关闭、资源整合和技改等产业政策相配套的法律法规。

　　进一步完善各级党委和政府统一领导、政府职能部门、公检法、纪检监察机关共同参与的联合执法机制。加强煤矿安全监察机构、执法队伍和执法能力建设，创新煤矿安全监管监察手段和方法，推行煤矿安全监察员派驻制度，完善重点监察、专项监察、定期监察内容。运用经济、行政、法律等各种手段，加大煤矿安全生产事故责任追究和处罚力度，严厉打击无视法律、无视监管、无视生命的非法违法行为，严肃查处事故背后的失职渎职、权钱交易和官煤勾结等腐败行为。加大对煤矿安全中介机构的监管力度，严格资质审查制度，依法规范安全中介机构行为，发挥安全中介机构的作用。积极推进煤矿企业参加工伤保险，将参加工伤保险作为企业取得安全生产许可证的必备条件之一。

　　建立多元化的安全生产投入机制。按照企业负责、政府支持、社会参与的多元化融资原则，建立健全以企业为主体的煤矿安全投入长效机制。国家和地方各级政府要继续加大对国有重点煤矿的支持力度，企业是安全投入的主体。各省(市、区)根据本地区的具体情况，提足用好安全费用，共同增加安全投入。

　　落实煤矿企业提取安全费用、提高事故伤亡赔偿标准、实行安全生产风险抵押金三项经济政策。加强对安全费用和风险抵押金管理使用情况的监督。推进矿产资源税费改革，协调有关部门尽快完善煤炭资源有偿使用制度和煤炭资源税费计征办法，并在条件成熟时实施。推行山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点经验，在煤炭生产成本中提取部分资金用于治理和解决煤炭开采造成的生态环境问题、资源型城市和重点煤矿接替产业发展问题，以及因采煤引起的其他社会问题。其中：包括征收煤炭可持续发展基金，由政府掌握解决企业无法解决的问题；提取矿山环境治理恢复保证金和煤矿转产资金，由企业自提自用等，逐步将资源、安全、环保、转产等成本纳入煤炭成本，实现煤炭成本合理化。推进工伤保险改革，从工伤保险费用中提取一定比例专项用于安全生产教育培训和隐患整改等。鼓励商业保险进入安全生产领域，推动意外伤害险、雇主责任险或其它财产险进入煤炭行业。建立职工最低工资制度，保障工人合法权益，使人工成本合理化。

　　整合煤矿安全科技资源，大力推进煤矿安全科技支撑平台建设。发挥政府的主导作用、市场在科技资源配置中的基础性作用、企业在技术创新中的主体作用、重点科研机构的骨干和引领作用、高等院校的基础和生力军作用、科技中介机构的服务作用，逐步建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的安全生产技术创新体系。建立和完善煤矿安全科技基础设施和共享平台。建设煤矿安全科学研究与装备研发基地，加大科技攻关，提高科技保障能力。

　　建立和完善煤矿科技创新投资机制和激励机制，努力拓宽科技投入渠道，形成多元化、高效率投资机制，增加煤矿安全科技投入。

　　加强煤矿安全科技队伍建设。加大对学科带头人的培养力度，积极推进创新团队建设，培养和造就高水平的煤矿安全科技创新人才，建立各级安全生产专家队伍；结合人事部实施的“专业技术人才知识更新工程”，全面加强煤矿安全专业技术人才继续教育工作；要创造人尽其才、人尽其用的环境，推动煤矿安全科技队伍的不断壮大。

　　加强政府政策性引导，用好国家激励自主创新的政策措施，加大煤矿安全优秀科技成果评选力度，营造煤矿安全科技创新环境。

　　宣传普及煤矿安全法律和安全知识，倡导和树立“以人为本”的安全价值观，营造“关爱生命、关注安全”的舆论氛围。加强对煤矿安全生产的舆论监督和社会监督，充分发挥主流媒体作用，大力宣传安全生产好典型、好经验，揭露安全生产领域各种非法、违法行为，及时曝光重特大事故。各级政府要定期公布安全生产重点工作进展情况，设立煤矿安全生产投诉举报电话和接待中心，对群众举报的煤矿重大安全隐患和事故要彻底核查，实行举报奖励制度。

　　充分发挥工会等群众团体的作用。各类煤矿企业都要建立健全工会组织，组织职工群众参与监督企业安全生产工作，维护职工群众安全生产的参与权、知情权和监督权。建设企业安全文化，推动煤矿企业采用先进的安全管理理念和方法，建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制。

　　“十一五”时期，在充分发挥市场机制推动作用的前提下，通过政府引导，加大对煤矿安全生产投入力度，以重点工程的建设带动煤矿安全生产“十一五”规划的全面实施。

　　通风系统改造。各类煤矿要完善通风设施设备，建立合理的通风系统。重点对国有煤矿中的供风量不足、通风能力一般或困难的矿井进行通风系统改造，解决通风系统中存在的重大隐患，优化通风系统。

　　煤矿瓦斯治理。各类煤矿要改造和完善瓦斯抽放系统，安全监测监控系统，配备瓦斯检测仪器仪表，建设安全监测监控系统网络。重点对国有煤矿瓦斯灾害较重、高瓦斯和煤与瓦斯突出的矿井进行瓦斯抽放系统、安全监测监控系统新建和改造。

　　粉尘防治与监测系统改造。建立完善煤矿防尘洒水系统，更新或改造老化及损坏严重的防尘设施、设备和管路，建立完善矿井防隔爆设施，配备足够的测尘仪表、粉尘监测监控系统、喷雾装置及个人防护用品。

　　防灭火系统改造。自然发火严重的矿井要采取综合防灭火措施，建立健全矿井防灭火系统，已经建立但不够完善的要完善或更新防灭火系统及设备。

　　受水害威胁的煤矿要建立完善的防排水系统和应急防排水设施，补充完善防排水设备，按区域建立煤矿应急抢险防排水中心；对受奥灰水、老空水和承压含水层水威胁的矿井，建立并实施煤矿地质及水文地质安全保障工程；水患严重的煤矿要配备探放水设备。

　　煤矿要逐步改革采煤方法和采煤工艺，加强支护，完善顶板监测系统，对有矿压、冲击地压灾害的矿井配备预警预报装备。

　　对煤矿提升和运输系统，以及配套的安全保护和监控系统进行改造完善。对煤与瓦斯突出矿井的架线电机车运输系统进行改造，采用矿用防爆特殊型蓄电池电机车或胶带机运输。对已发生瓦斯动力现象但又尚未升级为突出矿井的高瓦斯矿井继续改装架线电机车。对矿井机电设备进行更新改造。

　　对煤矿的供电系统及其安全保护装置进行改造和完善。对没有实现双回路供电或井下重要场所无双回路供电的矿井进行更新改造，完善电路的各类安全保护装置，提高供电系统的可靠性。